di Pietro Parente e Paola Regina
Negli ultimi venti anni l’Unione Europea ha cercato di attuare politiche volte ad aumentare il numero dei rimpatri dei cittadini di paesi terzi (TCN) che si trovino irregolarmente sul territorio dell’UE. Si tratta di una vera e propria sfida poiché i dati disponibili indicano che, tra chi riceve una decisione di rimpatrio, solo un quarto circa lascia effettivamente l’UE. La Direttiva europea in materia di rimpatri risale al 2008, prima ancora dell’entrata in vigore del Trattato di Lisbona e della Carta dei diritti fondamentali, il cui articolo 19 vieta le espulsioni collettive e quelle individuali verso Stati in cui esista un rischio serio di essere sottoposto alla pena di morte, alla tortura o ad altre pene o trattamenti inumani o degradanti. Tuttavia, la limitata efficacia della Direttiva del 2008 è anche dovuta ad alcune lacune legislative, alle sfide legate all’attuazione delle procedure di rimpatrio dell’UE negli Stati membri ed alle difficoltà di cooperazione con i paesi terzi, ai fini della riammissione dei propri cittadini. Nel corso degli anni, la stessa Corte di Giustizia dell’Unione Europea ha dovuto fornire chiarimenti e/o riletture della normativa vigente in conformità della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea e dei Trattati, su diversi aspetti chiave della Direttiva rimpatri, tra cui i divieti di ingresso, le condizioni di detenzione, i tempi di detenzione, l’effettività dei ricorsi, delle impugnazioni dei provvedimenti di trattenimento, nonché l’effetto sospensivo automatico dei ricorsi.
A fronte di tale situazione e nella prospettiva di una maggiore armonizzazione della normativa, la Commissione Europea ha proposto nel 2025, un progetto di regolamento “Rimpatri” (2025/0059(COD) (https://eur-lex.europa.eu/procedure/EN/2025_59), ovvero il “nuovo Regolamento rimpatri” che prevede l’abrogazione della Direttiva 2008/115/CE, della Direttiva 2001/40/CE e della decisione 2004/191/CE del Consiglio.
Tale normativa s’inserisce nel più ampio quadro del “Patto sulla migrazione e l’asilo (cfr. https://home-affairs.ec.europa.eu/policies/migration-and-asylum/pact-migration-and-asylum_en), concordato nel 2024, che dovrebbe diventare pienamente operativo entro giugno 2026. In particolare, il Patto sulla migrazione e l’asilo è stato disegnato al fine di fornire all’UE il quadro giuridico e gli strumenti necessari per semplificare e accelerare la procedura di rimpatrio e per “proteggere le proprie frontiere”.
Il nuovo Regolamento rimpatri è considerato un “completamento” del Patto sulla migrazione e l’asilo. L’obiettivo della riforma è rendere “efficiente” la procedura di rimpatrio, fornendo agli Stati membri norme chiare, aggiornate alle problematiche odierne e semplificate al fine di garantire un’efficace gestione dei rimpatri.
La base giuridica del nuovo Regolamento è l’Articolo 79(2)(c) TFUE che, nel più ampio contesto della politica comune in materia di migrazioni, attribuisce a Parlamento e Consiglio la responsabilità di legiferare in materia di immigrazione clandestina e soggiorno irregolare ma anche in ambito di rimpatri di persone che risiedono illegalmente nel territorio di uno Stato Membro.
Al fine di comprendere l’iter di formazione del nuovo Regolamento rimpatri, si ricorda che, nel 2018, la Commissione Europea aveva già proposto di modificare diverse disposizioni della Direttiva del 2008 relative al divieto di ingresso (articolo 10); all’allontanamento e al rimpatrio volontario (articoli 12 e 13); ai mezzi di ricorso (articoli 26-28); alla detenzione dei rimpatriati (articoli 29-35). La Commissione Europea aveva proposto, inoltre, d’introdurre:
- nuove disposizioni relative a un nuovo provvedimento europeo di rimpatrio (articolo 7);
- un nuovo meccanismo per il riconoscimento e l’esecuzione delle decisioni emesse da un altro Stato membro (articolo 9);
- il rimpatrio dei cittadini di paesi terzi che presentino rischi per la sicurezza (articolo 16);
- il rimpatrio verso un paese con cui esiste un accordo o un’intesa in materia di rimpatrio («punti di rimpatrio») (articolo 17);
- l’obbligo di cooperazione da parte del rimpatriato (articolo 21);
- disposizioni in materia di riammissione (articolo 36).
L’8 dicembre 2025, il Consiglio dell’Unione Europea ha adottato un orientamento generale sulla proposta della Commissione. Secondo il Consiglio, quando soggetti destinatari dell’ordine di rimpatrio, non collaborano, gli Stati membri dovrebbero poter decidere di comminare sanzioni penali (inclusa la reclusione). L’orientamento generale del Consiglio chiarisce, inoltre, la questione dei «centri di rimpatrio», introducendo la possibilità di un divieto di ingresso a tempo indeterminato per le persone che rappresentino “un rischio per la sicurezza”. Il Consiglio inoltre propone di rendere facoltativo il riconoscimento reciproco delle decisioni di rimpatrio, suggerendo che la Commissione europea possa valutare, dopo 2 anni dall’entrata in vigore, il funzionamento del riconoscimento reciproco, valutando, altresì, dopo 2 anni, se presentare una proposta legislativa per renderlo obbligatorio per tutti gli Stati membri.
Nell’ambito del Parlamento Europeo, la proposta è stata assegnata alla Commissione per le Libertà Civili (LIBE), che a marzo di quest’anno, ha sottoposto all’Assemblea parlamentare Plenaria un testo da negoziare con il Consiglio. L’Assemblea Plenaria ha adottato tale testo il 26 Marzo 2026, con 389 voti a favore, 206 contrari e 32 astensioni.
L’avvio dei negoziati interistituzionali: il trilogo
Il 26 marzo, subito dopo il voto in Plenaria, i rappresentanti del Parlamento, del Consiglio e della Commissione si sono riuniti per i negoziati interistituzionali (il cd. “Trilogo”) che dovrebbero condurre ad un accordo prima dell’estate (le posizioni iniziali delle tre istituzioni -Commissione, Parlamento e Consiglio – sono riprese nella seguente tavola a tre colonne:https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-7545-2026-INIT/en/pdf – attenzione, si consiglia non stampare: doc. di 238 pagine)
Sebbene siano note le posizioni iniziali delle tre istituzioni (Commissione, Parlamento e Consiglio) le riunioni del “trilogo” legislativo non sono ancora pubbliche, nonostante una sentenza della Corte (caso T-540/15) abbia dichiarato che i documenti dovrebbero essere accessibili in attuazione del principio di trasparenza legislativa di cui all’art.15.2 del Trattato sul Funzionamento dell’Unione (TFUE).
Il richiamo alla Carta dei diritti fondamentali
L’Articolo 5 della proposta di Regolamento specifica come in sede di applicazione di quest’ultimo, gli Stati membri agiscano nel pieno rispetto del diritto Europeo, della Carta dei diritti fondamentali, del diritto internazionale e degli obblighi inerenti all’accesso alla protezione internazionale, con particolare riguardo al principio di non respingimento e ai diritti fondamentali. Numerose sono le questioni trattate dal nuovo Regolamento, ma è importante soffermarsi su una serie di questioni che potrebbero avere un notevole impatto sul sistema di tutela dei diritti umani in Europa, in conformità dei Trattati e dalla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea.
La decisione di rimpatrio
Nel disegno del nuovo Regolamento rimpatri, la pronuncia di una decisione di rimpatrio, emessa in forma scritta nei confronti di qualunque cittadino di paese terzo il cui soggiorno in uno Stato Membro sia irregolare, deve essere motivata in fatto e diritto (cfr. art. 7 del nuovo Regolamento). La decisione di rimpatrio dovrebbe contenere informazioni sulle vie di ricorso esperibili. In relazione a questi ultimi, sono doverose alcune precisazioni.
L’Articolo 7(3) prevede che le autorità competenti possano decidere di omettere o di ridurre le informazioni sui motivi di fatto della decisione assunta, laddove valutino che sia necessario per ragioni di ordine pubblico, sicurezza, prevenzione, indagine, accertamento e perseguimento di reati; ma anche laddove la legislazione nazionale preveda una limitazione del diritto di informazione del cittadino proveniente da Stato terzo. In questo caso, il destinatario della decisione di rimpatrio verrà informato solo sommariamente dei motivi per i quali è stata emessa la decisione.
Presentazione del ricorso
Il diritto ad un ricorso effettivo è sancito dall’Articolo 26(1) del nuovo Regolamento tuttavia già l’articolo 27(1) prevede un breve termine temporale per la presentazione del ricorso innanzi all’autorità giudiziaria di primo grado, non superiore a 14 giorni dall’emanazione della decisione di rimpatrio. La posizione adottata dal Parlamento, inoltre, modifica l’Articolo 28(1) della proposta, definendo che l’impugnazione della decisione di rimpatrio non determinerà automaticamente la sospensione della stessa decisione.
Dunque, sorge un’evidente problematica relativa all’effettività di tale strumento d’impugnazione. Il termine di 14 giorni potrebbe essere troppo stringente, a fronte delle palesi difficoltà organizzative che deve affrontare il cittadino di Stato terzo, destinatario della decisione di rimpatrio. Inoltre, è ancora da sciogliere il nodo sull’effetto sospensivo della presentazione del ricorso circa la decisione di rimpatrio. Al momento, l’impugnazione della decisione di rimpatrio non produrrebbe effetto sospensivo della stessa, causando così, in ogni caso, l’inevitabile rimpatrio.
Il “Rimpatrio volontario”
L’originaria proposta della Commissione Europea, all’articolo 13(1), stabiliva la necessità d’indicare un termine, nella decisione di rimpatrio, entro il quale il cittadino di paese terzo avrebbe dovuto lasciare il territorio dello Stato membro. L’Articolo 13(2) stabiliva che questo termine non avrebbe dovuto superare i 30 giorni dalla notifica della decisione di rimpatrio. Nel caso in cui il cittadino di paese terzo non avesse rispettato tale data, sarebbe stato assoggettato ad un allontanamento di cui all’Articolo 12. Il Parlamento però, nella sua Relazione, ha previsto anche la possibilità di imporre una partenza volontaria immediata.
Il “Trattenimento” del cittadino di paese terzo
Il trattenimento può essere deciso, sulla base di una serie di motivi elencati nell’Articolo 29, tra cui:
- il rischio di fuga, se il cittadino extracomunitario ostacola la preparazione del rimpatrio o dell’allontanamento,
- se il cittadino extracomunitario costituisce un pericolo per la sicurezza,
- in caso di necessaria verifica dell’identità o della cittadinanza,
- oppure in caso di mancato rispetto delle misure alternative adottate nei confronti del cittadino extracomunitario.
Il Parlamento Europeo ha ampliato i motivi di trattenimento, introducendo un obbligo di cooperazione da parte del cittadino, proveniente da paese terzo e aumentando la durata massima di tale trattenimento: periodo di detenzione massimo di totali 24 mesi (12+12 mesi). Il trattenimento deve avvenire in appositi centri nello Stato membro (Articolo 34(1)), ma qualora quest’ultimo non possa disporre di una struttura che possa separare cittadini di paesi terzi da detenuti ordinari, può anche ricorrere all’utilizzo di un istituto penitenziario.
Rimpatrio in un paese terzo e “Return Hubs”
Come definito dall’Articolo 4(3)(g) del nuovo Regolamento, il rimpatrio in un paese terzo potrà avvenire a seguito della conclusione di un accordo o di un’intesa tra lo Stato membro e lo Stato terzo, in conformità del Regolamento 2024/1348 “Procedure”, secondo il quale tale accordo può essere negoziato e concluso anche dall’UE stessa. Tale possibilità è prevista dall’articolo 17(1) del nuovo Regolamento. Il Contenuto del possibile accordo tra UE e Paese terzo è disciplinato dall’articolo 17 (2). Tuttavia, il Paese terzo potrà essere considerato idoneo ad ospitare un “centro di rimpatrio”, a condizione che rispetti gli standard internazionali di tutela dei diritti umani (incluso il divieto di refoulement).