di Maria Vittoria Polticchia
Introduzione
Con la sentenza Ferrieri e Bonassisa c. Italia, i giudici di Strasburgo sono tornati a pronunciarsi sulla compatibilità della normativa italiana con l’art. 8 CEDU (Diritto al rispetto della vita privata e familiare) in materia di accertamento fiscale e di accesso ai dati bancari dei contribuenti.
L’Italia era già stata recentemente condannata in ambito fiscale, in primis in Italgomme Pneumatici S.r.l. e altri c. Italia, sentenza riguardante le tutele relative all’accesso e all’ispezione di locali commerciali e adibiti ad attività professionali, ritenute incompatibili con l’art. 8 CEDU. Successivamente, con la pronuncia Agrisud 2014 s.r.l. semplificata e Altri c. Italia, la Corte aveva riconosciuto la violazione dell’art. 8 CEDU a causa della mancata previsione, nell’ordinamento italiano, di precise condizioni per autorizzare accessi, verifiche e ispezioni fiscali nei locali commerciali o professionali, nonché per l’assenza di rimedi ex ante o ex post contro l’illegittimità degli atti istruttori.
Sulla scia di tale giurisprudenza, in Ferrieri e Bonassisa c. Italia i giudici di Strasburgo hanno ulteriormente esaminato la compatibilità dell’ordinamento italiano con l’art. 8 CEDU, individuando un problema sistemico in materia di accesso ai dati bancari da parte degli Uffici finanziari. Per la Corte, questi ultimi godono di poteri istruttori estremamente ampi, in assenza di un controllo giurisdizionale effettivo.
I fatti di causa
Nella fattispecie, le due vicende riunite riguardano due ricorrenti, i quali nel 2019 e nel 2020, avevano ricevuto dalle rispettive banche la notifica di una richiesta dell’Agenzia delle Entrate di fornire informazioni sui loro conti bancari, sulla cronologia delle transazioni e su altre operazioni finanziarie relative ad uno specifico arco temporale. Le banche avevano comunicato ai ricorrenti che avrebbero adempiuto all’obbligo di legge, ai sensi dell’articolo 51, comma 2, punto 7, del Decreto del Presidente della Repubblica (d.P.R.) n. 633 del 26 ottobre 1972 e dell’articolo 32, comma 1, punto 7, del d.P.R. n. 600 del 29 settembre 1973.
Le questioni giuridiche sottoposte alla Corte
Il Governo italiano sollevava un’eccezione preliminare di ammissibilità del ricorso, sostenendo che i ricorrenti non avessero esperito tutti i rimedi interni previsti nell’ordinamento italiano. La Corte EDU ha scelto di esaminare congiuntamente ammissibilità e merito della vicenda. Pertanto, non considerando il ricorso manifestamente infondato, i giudici lo hanno ritenuto ammissibile (cfr. Ferrieri e Bonassisa c. Italia §§ 51-52).
In particolare, i ricorrenti adivano la Corte EDU per violazione dell’art. 8 CEDU, lamentando l’incompatibilità della normativa italiana con i principi di legalità e di Stato di diritto, un eccessivo potere discrezionale conferito alle autorità nazionali dalla legislazione nazionale, nonché la mancanza di sufficienti garanzie procedurali per proteggerli da eventuali abusi o arbitrarietà e soprattutto l’assenza di un controllo giurisdizionale indipendente ex ante e/o ex post sulle misure contestate (cfr. Ferrieri e Bonassisa c. Italia §§ 59-62).
In aggiunta, i ricorrenti segnalavano come il Garante del contribuente fosse un organo privo della competenza per valutare i reclami sollevati nei ricorsi in esame, che non poteva adottare decisioni vincolanti e dunque non efficace (cfr. Ferrieri e Bonassisa c. Italia § 62). I sig.ri Ferrieri e Bonassisa avevano inoltre sostenuto di non essere stati informati dell’autorizzazione all’accesso dei propri conti bancari e che quindi non fossero a conoscenza del motivo per cui venissero attuate le misure, le quali non erano sottoposte ad alcun controllo effettivo (cfr. Ferrieri e Bonassisa c. Italia § 63).
Il Governo italiano contestava le doglianze dei ricorrenti, in particolare affermando che: le misure contestate fossero state richieste per mezzo elettronico e dunque tramite procedura controllabile; che vi fosse stato un controllo ex ante posto in essere dall’Agenzia delle Entrate; che le disposizioni di legge sopracitate permettessero un’interpretazione estesa dell’applicazione di tali misure; e che l’organo di gestione competente fosse indipendente (cfr. Ferrieri e Bonassisa c. Italia §§ 64-66). Il Governo italiano sosteneva altresì che le misure oggetto del ricorso avessero il chiaro scopo di verificare l’effettivo adempimento degli obblighi fiscali da parte dei contribuenti. Aggiungeva inoltre che il controllo giurisdizionale ex post non fosse esperibile tramite “atto preparatorio” quale l’autorizzazione in esame, non impugnabile in sede giudiziaria. Tale autorizzazione era bensì impugnabile mediante ricorso dinanzi al tribunale tributario competente contro l’avviso di accertamento definitivo, qualora fosse dimostrabile che un’irregolarità nel procedimento di autorizzazione avesse pregiudicato la validità di tale avviso (cfr. Ferrieri e Bonassisa c. Italia §§ 67-68).
Il ragionamento della Corte
La Corte, richiamando la sua precedente giurisprudenza sul punto, ha ribadito che l’interpretazione e l’applicazione pratica della legge da parte dei tribunali nazionali deve garantire ai singoli la protezione contro le ingerenze arbitrarie (cfr. Italgomme Pneumatici S.r.l. e altri c. Italia, § 96). I giudici hanno inoltre riaffermato la legittimità, per le autorità statali, di accedere e divulgare – nell’ambito di procedure formali – i dati bancari al fine di verificare se un soggetto abbia adempiuto ai propri obblighi fiscali e, in caso contrario, intraprendere le azioni legali necessarie (cfr. G.S.B. v. Switzerland § 95). Tuttavia, la Corte ha anche specificato che in tali circostanze occorra accertarsi che vi siano garanzie adeguate e sufficienti contro l’arbitrarietà (cfr. G.S.B. v. Switzerland § 96). Pertanto, la Corte ha ritenuto che possa essere sufficiente un controllo giurisdizionale ex post; mentre un controllo ex ante potrebbe compromettere lo scopo di un’indagine o di un’attività di sorveglianza (cfr. Ferrieri e Bonassisa c. Italia § 74).
La Corte ha quindi esaminato se la base giuridica delle misure in questione delimitasse l’ambito del potere discrezionale conferito alle autorità nazionali e se prevedesse garanzie procedurali sufficienti a tutelare i ricorrenti da eventuali abusi o arbitrarietà (cfr. § 76). La Corte ha considerato tale base giuridica inadeguata a delimitare sufficientemente la portata del potere discrezionale conferito alle autorità nazionali e di conseguenza, ha ritenuto non soddisfatto il requisito della “qualità della legge” ai sensi dell’art. 8 CEDU (cfr. Ferrieri e Bonassisa c. Italia § 82).
Sull’esistenza di garanzie procedurali, la Corte ha sostenuto che le considerazioni relative all’efficienza in materia fiscale e la necessità di non compromettere la finalità delle misure contestate possano giustificare l’assenza di un controllo giurisdizionale o indipendente ex ante. In tale contesto, la Corte ha ritenuto necessario accertare l’esistenza di altre garanzie efficaci ed adeguate contro gli abusi e l’arbitrarietà, in particolare il controllo giudiziario indipendente ex post (cfr. Ferrieri e Bonassisa c. Italia §§ 86-87).
La Corte ha ritenuto che l’autorizzazione all’accesso ai dati bancari costituisca un atto non autonomamente impugnabile tramite ricorso dinanzi ai giudici tributari (cfr. Ferrieri e Bonassisa c. Italia § 88). Pertanto, la Corte ha escluso che tale misura costituisse un rimedio giurisdizionale ex post efficace ai sensi della propria giurisprudenza (cfr. Italgomme Pneumatici S.r.l. e altri § 88-94).
Quanto al ricorso dinanzi ai tribunali civili, la Corte ha concluso che il Governo non avesse dimostrato l’esistenza pratica del rimedio in questione, il quale sarebbe stato comunque inefficace ai sensi dell’art. 8 CEDU (cfr. Ferrieri e Bonassisa c. Italia § 99).
In merito al reclamo presentato al Garante nazionale del contribuente, ai sensi dell’art. 13 legge n.212/2000, la Corte rilevava che le decisioni di tale organo non fossero vincolanti, bensì limitate alla formulazione di raccomandazioni alle autorità fiscali. Ne consegue che tale rimedio non costituisce un ricorso effettivo ai fini delle garanzie contro l’arbitrarietà richieste ex art. 8 della CEDU (cfr. Ferrieri e Bonassisa c. Italia §§ 100-102).
La decisione e le misure di carattere generale individuate dalla Corte
La Corte ha stabilito che il quadro giuridico nazionale non ha garantito ai ricorrenti il livello minimo di tutela sancito dalla Convenzione. In tali circostanze gli interventi non potevano ritenersi “conformi alla legge” come richiesto dall’art. 8 § 2 della CEDU. Di conseguenza, la Corte ha riconosciuto una violazione dell’art. 8 della Convenzione (cfr. Ferrieri e Bonassisa c. Italia §§ 105-106).
La Corte, ai sensi dell’art. 46 CEDU, ha definito fondamentale per lo Stato convenuto l’adozione di misure generali adeguate, al fine di allineare legislazione e prassi nazionale alle proprie conclusioni, superando le carenze sistemiche individuate (cfr. Ferrieri e Bonassisa c. Italia §§ 112-113). Nel merito, secondo la Corte, il quadro giuridico nazionale dovrebbe: indicare le circostanze e le condizioni alle quali le autorità sono autorizzate ad accedere ai dati bancari dei contribuenti; obbligare le autorità a rispettare tali condizioni; fornire le motivazioni di tali misure e giustificarle alla luce dei criteri imposti dalla legge (cfr. Ferrieri e Bonassisa c. Italia § 114). Tale quadro normativo dovrebbe tenere conto del contesto della cooperazione internazionale tra le autorità fiscali e degli interessi di quest’ultime a divulgare ed accedere ai dati bancari, per verificare se un contribuente abbia adempiuto ai propri obblighi fiscali all’estero (cfr. Ferrieri e Bonassisa c. Italia § 116).
Inoltre, i giudici hanno ritenuto che alcune delle misure necessarie siano già previste dalla legislazione nazionale, ma che i principi generali sanciti da tale normativa debbano essere attuati mediante norme specifiche del diritto interno e che la giurisprudenza debba essere allineata a tali principi e a quelli stabiliti dalla Corte (cfr. Ferrieri e Bonassisa c. Italia § 117 e Italgomme Pneumatici S.r.l. e altri § 147).
Conclusioni
In sintesi, attraverso questa nuova pronuncia, la Corte ha contribuito al rafforzamento delle garanzie procedurali riconosciute in materia di accesso ai dati bancari, chiarendo quali tutele debbano accompagnare l’accesso dello Stato alle informazioni finanziarie, in conformità con i principi di protezione dei dati dell’Ue, dell’autonomia degli Stati, della vita privata degli individui e dello Stato di diritto.
Pertanto, pur riconoscendo l’ampia discrezionalità di cui godono gli Stati in tema fiscale, la Corte di Strasburgo è riuscita a tracciare dei confini per regolare l’esercizio di tale discrezionalità, garantendo trasparenza ed assicurando il rispetto della vita privata e familiare ai sensi dell’art. 8 CEDU.